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[中國黨政干部論壇]劉偉:構建新發展格局需統一戰略基點與戰略方向
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黨的十九屆五中全會明確提出,要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。構建這一新發展格局應堅持怎樣的原則?構建新發展格局的關鍵,或者說戰略支撐在于創新,創新驅動和引領是構建新發展格局的根本動能。構建新發展格局的方式和路徑,重要的在于必須以擴大內需為戰略基點,同時以深化供給側結構性改革為戰略方向。怎樣統一戰略基點與戰略方向,把以國內大循環為主體與深化供給側結構性改革為主線有機統一于構建新發展格局進程中,是十分重要的理論和實踐問題。

一、統一戰略基點和戰略方向的根本在于供求適配

(一)以擴大內需為戰略基點

新發展格局之所以要以擴大內需為戰略基點,首先是適應國內外經濟條件變化的客觀要求。就國際經濟而言,2008年國際金融危機以來,全球經濟低迷,特別是在新冠肺炎疫情沖擊下,2020年全球進入嚴重經濟衰退,預計會出現4%~5%的負增長。我國經濟增長和發展面對的全球經濟市場需求環境發生了深刻變化,“大進大出,兩頭在外”的發展條件難以持續。就國內經濟而言,經濟發展進入新階段,一系列經濟條件發生根本變化,需求端的內需不足、產能過剩替代以往的需求膨脹、經濟短缺成為常態,供給側的要素成本大幅上升替代以往成本低廉的競爭優勢,因此以要素投入量擴大為主拉動經濟規模高速擴張的增長方式難以為繼(中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》,中央文獻出版社2017年6月版,第74—79頁)。這種國際國內經濟環境的演變,使得我國從發展中國家進口初級產品,然后利用國內制造生產成本低廉優勢加工,向發達國家出口最終工業消費品,再由發達國家進口資本(技術)密集產品,加強國內制造生產能力,形成“世界工廠”的“雙環流”格局必須改變,調整為以擴大內需為立足點。

其次,以擴大內需為戰略基點,我國具備相應的經濟條件。一方面,大國經濟的發展正常條件下應大都屬于“基本內向型”,即投入和產出的絕大部分(比如各80%以上)依靠本國市場實現周轉及循環。改革開放以來,尤其是2001年加入世貿組織之后一段時期,我們抓住了世界經濟進入新一輪增長和國內低成本競爭發展階段性優勢交匯的機遇,推動出口需求高速增長,對經濟增長的貢獻作用突出,經濟增長率超過10%的年份,相對應的出口需求增長大都在20%以上。國際金融危機之前的2007年凈出口占我國GDP比重近10%。經濟進入新常態后,我國經濟發展盡管仍處在重要戰略機遇期,但具體內涵和實現條件都發生了歷史性變化,需要重塑新競爭優勢,回歸大國經濟增長和發展的常態。另一方面,我國經濟經過幾十年高速增長,無論是投資還是消費規模都已發生顯著變化,GDP總量預計突破100萬億元(2020年),占世界的比重從1978年的1.8%上升至2020年的17%以上。GDP年增長量近年來占全球GDP年增加值30%以上。僅2019年固定資產投資規模就達55萬億元以上,社會消費品零售總額達到41萬億元以上,成為工業制造業產值規模最大、社會消費品零售總額最大的單一國內市場經濟體。同時盡管我國經濟迅速增長,但仍是世界上最大的發展中國家,仍處在新型工業化、農業現代化、信息化和城鎮化加速發展的成長期,投資需求和消費需求仍處于持續強勁擴張期。這些條件使得我們能夠以擴大內需為戰略基點。

(二)以深化供給側結構性改革為戰略方向

新發展格局之所以要以深化供給側結構性改革為戰略方向主要基于以下原因。

首先,國民經濟循環或生產及再生產可以從供給或需求兩個方面進行核算及調控,具體從哪個方面入手則需視經濟運行失衡的主要矛盾變化而定(中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》,中央文獻出版社2017年6月版,第99頁)。我國改革開放以來主要矛盾長期集中于需求端,或需求膨脹(1978—1998),或需求疲軟(1998—2010)。因此宏觀調控集中體現為以需求管理為主,或長期緊縮需求以遏制通貨膨脹,或擴大內需以緩解經濟下行。進入新常態以來,潛在的成本推動的通脹和需求疲軟形成的“下行”并存,需求管理面臨嚴重局限,既不能全面緊縮需求(不利于遏制“下行”),也不能全面擴張(不利于遏制“通脹”),只能把調控重點由需求端轉移到供給側,特別是2008年國際金融危機以來,為提升經濟抗危機能力,各國普遍的共識是加強供給側能力的提升,尤其是壯大實體經濟,創新驅動,重新改造制造業,升級產業結構,增強企業競爭力成為重中之重?!皬膰H經驗看,一個國家發展從根本上要靠供給側推動?!保ㄖ泄仓醒胛墨I研究室編:《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》,中央文獻出版社2017年6月版,第101—102頁)

其次,供給側與需求端入手的改革和政策之不同,重點在于需求端直接涉及消費者,供給側則直接影響生產者,包括微觀意義上的企業(勞動者與生產資料的結合)、產業(企業與企業的集合)、宏觀意義上的國民經濟生產體系(產業與產業的結構),因而直接涉及“效率”。而我國現階段貫徹新發展理念,根本轉變發展方式,實現高質量發展的根本就在于提升“效率”,從以往主要依靠要素投入量擴大拉動經濟高速增長,轉變為主要依靠要素效率和全要素生產率提高拉動經濟高質量發展。因此,以深化供給側結構性改革為主線切中轉變發展方式的根本。

最后,中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從經濟發展上看,這里的“不平衡”主要是指供給側發展的結構性失衡,“不充分”突出的是指供給側發展的質量水平不足。因此,構建新發展格局以供給側為戰略方向適應主要矛盾運動要求,同時中國特色社會主義基本經濟制度,特別是社會主義市場經濟運行機制,使得我們在政府與市場、宏觀與微觀的相互關系上具有更顯著的優勢,協調好“有效的市場”與“有為的政府”的有機統一,從而既能深化供給側改革,從企業、產業、國民經濟體系等不同層次深入克服一系列結構性失衡,同時又能保障市場機制在資源配置上的決定性作用,克服當代資本主義制度下“供給革命”與市場自由競爭之間的制度悖論。

(三)擴大內需與深化供給側結構性改革的統一實質在于供求間的適配性和協調性

擴大內需與深化供給側結構性改革的統一要求提高供給與需求的適配性。構建新發展格局是以國內大循環為主體,而國內大循環的暢通,即是指供給與需求之間的協調和均衡,包括總量上的均衡和結構上的協調。而這種宏觀上的均衡狀態和結構上的協調,在微觀上是以資源配置充分有效為基礎的,即企業獲得最大收益而市場組織和結構又處于最優狀態。正因為如此,發現“均衡”位置和實現“均衡”目標才成為經濟理論和政策闡釋與追求的基本問題。盡管“均衡”只是一種理論假設,但并未因此使人們放棄推動經濟趨向均衡的努力。構建新發展格局需要統一擴大內需的戰略基點與供給側結構性改革的戰略方向,就是出于適應暢通國民經濟循環主題的要求,提升供求適配性,推動國民經濟生產和再生產,周轉和循環更加趨向于均衡。

一方面,要以有效需求牽引并刺激供給,這是社會主義市場經濟的客觀要求,在市場經濟條件下,供給的增長和結構性改革首先必須適應市場需求的變動,滿足市場需要,有效需求的擴張是供給增加的前提,需求結構的變化是供給結構演變的導向,不能脫離市場需求盲目擴大供給,忽視需求對供給的牽引和引導,就是忽視市場競爭對生產和國民經濟的約束,就是否定和無視市場競爭規律,結果只能是增加不被市場承認的無效供給和嚴重的產能過剩,造成資源配置的無效率和配置損失。

另一方面,要以優質供給滿足需求并創造需求。我國現階段人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾突出表現在供給質量和結構不適應需求標準和結構變化。同時,之所以存在需求疲軟內需不足的矛盾,除其他原因外,供給結構扭曲、質量水平不高是重要的原因?;蛘哒f消費者之所以不選擇,重要的原因是供給質量差。提高供給質量、完善供給結構,是擴大內需的重要發展途徑,尤其是我國作為發展中國家,從社會經濟發展階段性特征上看,仍遠未超越供給可以創造需求的發展階段。統一戰略基點和戰略方向,就是要實現以有效需求牽引供給,以優質供給創造需求,形成供給與需求之間相互促進的良性動態均衡,推動實現新發展格局暢通國民經濟循環的主題(“中央經濟工作會議在北京舉行”,《人民日報》2020年12月19日)。

二、實現擴大內需與深化供給側結構性改革相統一的體制和政策要求

(一)擴大內需與深化供給側結構性改革的統一要求完善政府與市場的關系

統一構建新發展格局的戰略基點和戰略方向,需要根據社會主義市場經濟機制要求,不斷調整和完善政府與市場的關系。

一方面,一般而言,在正常情況下,資源配置應發揮市場機制的決定性作用,同時更好發揮政府作用。但在經濟出現嚴重沖擊、市場配置資源嚴重失靈、產生大幅度周期性波動的條件下,就需要更加強調“有為的政府”的反周期調節。實踐表明,社會主義市場經濟制度較資本主義市場經濟具有更好的統一政府與市場調節的制度基礎。無論是1997年亞洲金融危機,還是2008年國際金融危機,直到2020年新冠肺炎疫情的嚴重沖擊,我國經濟都是在世界范圍內率先走出危機陰影,實現新的復蘇和新一輪高速增長的經濟體。亞洲金融危機沖擊下導致一些東亞國家經濟長期陷入“中等收入陷阱”的狀態,我國經濟則在進入新世紀后迎來新一輪持續快速增長。2008年國際金融危機導致2009年全球戰后經濟首次出現負增長并持續低迷,我國經濟則止住了增速下滑,不僅2009年保持了較穩健的增長,而且2010年達到10%以上的增速。2020年疫情沖擊下我國經濟更是在第一季度增長-6.8%的情況下,在第二季度止住負增長,成為2020年全球唯一實現正增長的主要經濟體(預計2%~3%),與全球同期-4%~-5%的負增長形成鮮明對照。

另一方面,供給側結構性改革不同于需求管理的重要之處在于強調結構而不是總量調控。這就使政府對經濟的作用從總量進一步深入到結構,從而加深政府干預程度,在疫情沖擊下,為應對沖擊采取的一系列政策使“超市場”干預進一步加深,如果不適時強調市場需求的牽引和引導作用,會使經濟長期嚴重脫離市場約束,形成低效率,因此在疫情沖擊得到有效控制、在疫情防控進入常態化、相應地經濟增長逐漸恢復常態的條件下,市場力量作用將逐漸恢復常態,供給側的改革和發展更需要常態化地與市場需求的牽引相一致,即是說,在經濟逐漸恢復常態的條件下,強調需求與供給的協調,實際上是在資源配置上強調市場的決定性作用,同時更好發揮政府作用,強調政府超越市場化常規調控手段逐漸退出后的常態化的政府與市場調控的統一。

(二)擴大內需與深化供給側結構性改革的統一要求均衡修復供給與需求

統一構建新發展格局的戰略基點和戰略方向,在政策上需要根據經濟恢復和運行狀態,在修復供給與修復需求兩方面均衡推進,在深化供給側結構性改革的同時,加強需求側管理。

盡管2020年我國經濟在全球范圍內成為唯一保持正增長的主要經濟體,但2%~3%的正增長實際上是改革開放以來最低值。同時由于疫情沖擊的不對稱性和救助政策的結構性效應,經濟復蘇的不同步、不穩定、不均衡成為顯著特征??傮w上看,需求側復蘇滯后于供給側,而需求側中消費需求復蘇又滯后于投資復蘇,內需復蘇滯后于出口復蘇。這就需要在堅持以深化供給側結構性改革為主線、為戰略方向的同時,加強對需求側的修復,以突出需求對經濟增長的拉動作用,進一步緩解有效需求不足的矛盾,提升深度復蘇的市場動力。而修復需求的重點也是矛盾的焦點和難點在于修復消費、擴大消費。2020年消費需求受到嚴重沖擊,前10個月社會消費品零售總額累計同比下降5.9%,直到8月份才首次由負轉正,而且到10月份消費環比增速又降至0.68%,低于2019年同期環比增速(0.8%~0.9%)。表明不僅消費需求的恢復遠滯后于經濟增長的恢復(第二季度已轉負為正,為3.2%),而且在消費水平還未回歸到正常增速時,消費需求的邊際改善程度已經下降到正常時期水平之下,因而消費需求對經濟增長的拉動作用大幅減弱。2020年前三季度消費需求對GDP增長的拉動作用為負的2~3個百分點,對GDP增長貢獻率為-350%以上。消費需求復蘇乏力已成為國內大循環的主要堵點。與此同時,居民消費行為模式出現“保守化”傾向,疫情沖擊導致的社會心理變化、經濟下行帶來的失業風險上升以及收入預期下降等因素,使得居民在收入增長的同時,消費支出在減少。2020年前三季度,全國居民人均可支配收入同比增長3.9%,但人均消費支出同比減少3.5%,消費支出增速大幅低于可支配收入增速。

中央經濟工作會議把擴大消費作為形成強大國內市場的重要途徑,把形成強大國內市場作為新發展格局的重要支撐,作為2021年的重點任務之一,就是突出強調現階段要推動需求對供給的牽引作用提升,在經濟政策上重要的在于提高消費需求的最終拉動作用。包括:一是采取穩就業、保就業的各方面政策以保障收入增長及收入預期穩定。特別是在經濟恢復正常增速的過程中,保證居民收入水平的提高快于經濟增長,在經濟增長速度進入顯著下行時期,居民收入增速更需要顯著高出經濟增長速度才能起到逆周期的穩定增長作用。二是改革和完善初次收入分配制度,建立現代分配體系。在初次分配中,需要改善職工工資收入、企業利潤、政府稅收三者之間的結構,改變工資收入占比過低的格局。2019年全國居民工資性收入占GDP比重只有19%,居民可支配收入占GDP的比重僅為43%,居民收入比重低成為制約消費需求的重要因素。三是改革和完善再分配體系,必須提高對高收入階層、對資本所得征稅的比重,加大轉移支付力度,對稅收工具和方式深入改革,從目前以流轉間接稅為主,逐漸向直接的財產稅所得稅為主轉移,根本改變流轉稅過程中稅費逐級流轉,最終誰消費誰納稅的格局。四是完善社會保障和福利體系,同時縮小收入分配差距,降低收入分配上的基尼系數。我國居民收入分配的基尼系數常年超過警戒水平(0.4),近年雖有所下降,但直到2019年仍高達0.46以上,需要多方施策系統治理,努力擴大中等收入階層,提高共同富裕水平的同時,擴大消費需求,穩定消費預期。

三、實現擴大內需與深化供給側結構性改革相統一的工作基調在于“穩中求進”

構建新發展格局工作總基調在于堅持“穩中求進”,統一擴大內需戰略基點與供給側結構性改革戰略方向,在實踐的戰略方針上,關鍵在于協調“穩”與“進”的關系,切實做到“穩中求進”。

(一)“穩”的重點在需求側管理

“穩”首先是指經濟增長要穩,宏觀經濟運行要穩,防止出現“大起大落”,避免經濟嚴重失衡,使主要宏觀經濟指標在合理區間運行。

一方面防止“大起”,即不顧客觀經濟條件的約束,超越經濟可行性強行刺激經濟高速增長,不僅會導致需求拉上的嚴重通貨膨脹,而且會形成“經濟泡沫”,降低經濟發展質量并為長遠發展帶來嚴重的發展成本。

另一方面防止“大落”,即難以有效遏制經濟“下行”壓力,導致經濟嚴重衰退,這不僅會帶來高失業,而且會積累并引發一系列社會深層矛盾。我國經濟在基本經濟制度、宏觀調控方式、宏觀經濟政策等方面具有實現“穩”增長的優勢,尤其是進入新世紀以來,伴隨社會主義市場經濟機制的深化改革和逐漸定型成熟,我國經濟增長的穩定性不斷提高,一方面沒有出現改革開放初期的嚴重通貨膨脹(改革開放以來我國出現過三次嚴重通脹,均發生在20世紀80—90年代。1985年通脹率達9%以上,1988年達18%以上,1994年達24%以上),另一方面顯示出強勁的逆周期調節的反危機能力。

就政策效應而言,為應對疫情沖擊而加劇的經濟“下行”,積極的財政政策更加積極有為,財政赤字率從2019年的2.76%提高到2020年的3.6%,同時加大減稅降費力度;穩健的貨幣政策更加靈活適度,廣義貨幣供應量(M2)和社會融資規模存量增速明顯高于2019年(2019年M2增速8.7%,社融存量增速10.7%),2020年9月份M2同比增長10.9%,比上年同期高2.5個百分點,社會融資規模存量同比增長13.5%,比上年同期高2.8個百分點。前三季度新增人民幣貸款比上年同期增長20.1%,企業債券比上年同期增長67.8%,政府債券較上年同期增長68.8%。體現了全面寬松的信用政策,同時強化對穩企業的金融支持,推動利率持續下行,特別是對中小微企業延期還本付息,使其綜合融資成本下降。

中央經濟工作會議強調,在2021年宏觀政策要保持連續性、穩定性、可持續性,要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策,保持對經濟恢復的必要支持力度,把握好政策時度效,促進經濟運行保持在合理區間,繼續做好“六穩”工作,落實“六?!比蝿?。這種擴張性的財政政策和貨幣政策既有需求效應,同時也有供給效應,在刺激需求的同時,對企業主體也產生了深刻影響。不同的是,宏觀政策的需求效應顯現較其供給效應顯現,一般在短期內更為顯著。

(二)“進”的關鍵在于深化供給側結構性改革

“進”主要是指科技創新和制度創新要不斷深入。

就技術創新而言,構建新發展格局必須以科技創新為戰略支撐,新發展理念首要在于創新,構建現代化經濟體系關鍵也在于創新,尤其是核心技術創新。經濟進入新發展階段,技術進步的方式已經從“模仿”為主向自主創新轉變,新發展階段的技術進步涉及的主要是核心技術,而核心技術不可能“模仿”來,買不來、要不來,只有依靠自主創新。新發展階段所要求的從高速度向高質量發展的轉變,關鍵在于通過創新帶來效率革命和動能轉換,產業鏈的堵點、斷點和受制于人的短板得以克服,關鍵在于依靠創新提升產業鏈水平。

就制度創新而言,新發展格局的構建必須以深化改革為根本動力。一方面深化以社會主義市場經濟為方向的改革,推動市場化的深入,完善市場經濟秩序,包括主體秩序(企業產權制度)和競爭秩序(市場價格制度)等,提高市場競爭充分性、公平性,限制并反對壟斷等不公平競爭行為,提高市場配置資源的效率,在此基礎上切實使市場在資源配置中起決定性作用(“中央經濟工作會議在北京舉行”,《人民日報》2020年12月19日)。同時針對市場的不完備和“失靈”,更好發揮政府作用。另一方面,全面推進法治化進程,包括法治政府、法治社會、法治國家的建設?,F代化本質上要求法治化,市場經濟本質上是法治經濟,中國特色社會主義能夠也應當在更充分的人民民主基礎上實現更“好”的法治化,真正實現法律、法制、法治建設的有機統一。

此外,推進全面從嚴治黨,在堅持和完善黨的領導的同時不斷加強黨的自身建設,這是中國特色社會主義政治制度的根本特征和優勢所在。事實上,所謂“進”的歷史內涵,就是深入貫徹黨的十九屆五中全會提出的新的“四個全面”戰略布局,即圍繞全面建設社會主義現代化目標國家,全面深化改革,全面依法治國,全面從嚴治黨,從經濟、法治、政治制度創新和完善上提升我國治理體系和治理能力現代化水平。顯然,包括技術創新和制度創新在內的“進”既會影響需求,也會影響供給,但供給側結構性改革更依賴于創新,或者說,“進”對于供給變革和結構性改革更具根本性意義。

(三)正確把握“穩”與“進”的內在邏輯

“穩中求進”就是要根據“穩”與“進”的內在邏輯,處理好短期經濟增長和長期經濟發展的關系,處理好宏觀經濟總量調控與經濟結構升級的關系,處理好需求管理與供給側結構性改革的關系?!胺€”是“進”的前提,沒有“穩”便不存在深入“進”的可能,“穩”為“進”提供時間窗口;“進”是“穩”的根本,沒有“進”便沒有長期“穩”的基礎,“進”為“穩”提供根本保障。

構建新發展格局,統一擴大內需戰略基點和供給側改革戰略方向,要求在堅持以深化供給側結構性改革為主線的同時,加強需求側管理,以“穩中求進”作為工作總基調?!胺€”的重點在于加強需求端管理,包括投資需求和消費需求,特別是在短期里宏觀經濟政策方向和力度的選擇,包括財政政策和貨幣政策,首要的是根據需求管理的要求,根據均衡協調穩定經濟增長的要求,充分注意政策的需求效應?!斑M”的重點在于深化供給側結構性改革,包括通過技術創新和制度創新,特別是要長期影響生產者效率的提升,包括企業的競爭力、產業組織和產業結構水平、國民經濟體系循環暢通程度等方面的提升。各方面改革舉措和政策實施,要充分注重其供給效應,尤其是在2021年,作為“十四五”開局之年,一方面經濟復蘇遠未達到常態化水平,經濟復蘇的重要力量依然來自于超常規的疫情紓困政策,“穩”經濟的壓力依然巨大,擴大內需的擴張性的宏觀經濟政策需要保持連續性和穩定性,財政政策提質增效,同時在力度上需要保持支出強度適度,貨幣政策靈活精準,貨幣供給和社會融資規模增速與經濟增長相匹配。在有效防疫的前提下,推動經濟逐漸恢復常態化,達到或接近潛在(自然)增長率水平(“中央經濟工作會議在北京舉行”,《人民日報》2020年12月19日)。另一方面,充分利用經濟穩步復蘇的時間窗口,深化供給側結構性改革,圍繞這一主線,加快技術創新和制度創新。

(作者為中國人民大學校長、國家發展與戰略研究院院長)

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